Pour une taxe carbone aux frontières européennes

Par Jean Ayçoberry 


La crise que nous traversons doit nous interpeller sur la nécessaire relocalisation de certaines productions en Europe. A ce titre, nous devons repenser notre relation commerciale au monde extérieur. Cela implique notamment de se prémunir contre le dumping environnemental pratiqué par certains de nos partenaires commerciaux.


La question de l’instauration d’une taxe carbone aux frontières, ou ajustement carbone aux frontières (ACF), a alimenté ces derniers mois sur la politique commerciale de l’Union Européenne. Le sujet a en effet été remis sur la table par Mme Von der Leyen au moment de son intronisation comme Présidente de la Commission Européenne en juillet 2019, et ce dans le cadre du Pacte Vert ou « Green Deal ». Dans un document présentant ses orientations politiques pour son mandat[1], elle annonçait ainsi : « pour garantir à nos entreprises une concurrence équitable, j’instaurerai une taxe carbone aux frontières ». L’aspect iconoclaste de cette proposition, eu égard à l’idéologie libre-échangiste qui prévaut au sein de l’Union depuis plusieurs décennies, ne doit pas manquer de nous interpeller. La Commission défendant une mesure protectionniste ? Comment expliquer cela ?


Cette proposition de Mme Von der Leyen présente un intérêt certain, et correspond d’ailleurs à la position défendue de longue date par la France, rappelée par Mr Macron dans son discours de La Sorbonne[2] du 26 septembre 2017. On peut douter de la sincérité du tournant écologiste opéré par la Commission, s’interroger sur l’ampleur de la remise en cause de son logiciel dont elle est capable. Il n’en convient pas moins d’étudier ses propositions dans le détail. Car, compte tenu du caractère exponentiel de l’impact du réchauffement climatique, toute avancée est bonne à prendre, et constitue une base pour aller plus loin encore demain. Dans le cadre de cette contribution, nous nous concentrerons exclusivement sur une taxe carbone aux frontières européennes, bien qu’on puisse aussi envisager de la mettre en place à un niveau national.


Un marché carbone européen défaillant


Venons-en donc à la justification de cette taxe carbone aux frontières. Elle est supposée venir compléter le marché carbone européen, ou Système d’échange de quotas d’émission de l’UE[3] (SEQE-UE). Elle en est en réalité le complément indispensable. Le SEQE-UE est un système allouant aux entreprises européennes un quota annuel d’émissions carbones. Pour pouvoir dépasser leur quota, elles doivent racheter des allocations à d’autres entreprises. Les ventes des surplus d’émissions doivent ainsi permettre aux entreprises dites vertueuses d’augmenter leur chiffre d’affaires et donc d’amortir le coût de leur transition, tandis que l’achat d’allocations supplémentaires représente un coût censé inciter les entreprises les plus polluantes à opérer cette transition. Ce système ne s’applique que pour la production réalisée sur le sol européen.


L’efficacité du SEQE-UE est cependant aujourd’hui minée par plusieurs défaillances. Nous nous attarderons ici sur celles liées à son rapport au commerce international.


Le premier problème est qu’instaurer des normes, des réglementations protectrices de l’environnement a incontestablement un coût pour les entreprises : celui de leur adaptation à celles-ci. Quoi qu’on puisse penser de la légitimité de ces contraintes, elles constituent un désavantage compétitif pour nos entreprises vis-à-vis de celles localisées dans des Etats qui ne partagent pas nos scrupules face à la destruction de l’environnement. Cette différence de compétitivité actuelle de la production européenne face à une production étrangère bénéficiant d’un dumping environnemental de facto a une conséquence très ennuyeuse pour la lutte contre le changement climatique : le « carbon leakage », ou fuite carbone. Ce phénomène correspond au fait que les productions les plus intensément émettrices de carbone sont délocalisées dans des pays tiers, profitant des lacunes de la politique commerciale européenne, qui, si elle taxe les émissions produites sur son sol, ne prend pas en compte celles importées.


Cette politique de l’autruche est d’autant plus dramatique que nos importations représentent une part très importante de nos émissions de CO². On entend souvent que les pays européens diminuent leurs émissions de gaz à effet de serre depuis 1990. Ce serait ainsi le cas de la France, qui de 1990 à 2007 a diminué ses émissions de 7,5%. Cette bonne dynamique souvent rabâchée ne recouvre cependant qu’une réalité partielle puisqu’elle ne prend en compte que les émissions émises sur le territoire national. Si on y ajoute celles liées à la consommation des Français, on s’aperçoit que le niveau total d’émissions a augmenté de 14%[4]. Le rapport 2019 du Haut Conseil pour le Climat[5] estimait ainsi qu’en 2017, 56,2% de l’empreinte française était importée. Mettre en place une politique publique de lutte contre le réchauffement climatique tenant compte de cette réalité est donc une nécessité absolue, à la fois pour des raisons d’efficacité mais aussi pour mettre fin à cette hypocrisie.


La seconde défaillance du marché carbone est la conséquence de la première. L’UE a bien tenté de lutter contre le phénomène de la fuite carbone. Elle a mis en place une politique visant à allouer des quotas d’émissions carbone gratuits à un nombre très important de secteurs et sous-secteurs de l’économie[6] : des pans entiers de l’activité minière et pétrolière, de la construction automobile et navale, une partie de l’industrie du bâtiment, etc. Néanmoins, on peut légitimement penser que sa réponse a sérieusement manqué d’ambition. Ces dérogations, aussi justifiées soient-elles d’un point de vue économique afin d’éviter une nouvelle vague de délocalisations, posent en effet problème sur le plan environnemental. Elles nuisent à l’efficacité du marché carbone européen, qui ne peut jouer pleinement son rôle d’incitateur à la réduction des émissions de CO² dans la mesure où nombre des secteurs les plus émetteurs de l’Union Européenne en sont exemptés.



La taxe carbone aux frontières, un outil puissant et pertinent


Ce constat amer impose de repenser dans son ensemble le marché carbone européen. La taxe carbone aux frontières apparaît comme une mesure pertinente et potentiellement salvatrice puisqu’elle présente deux avantages : restaurer l’équité entre les producteurs européens et ceux de pays tiers et la réintégration pleine SEQE-UE tous les secteurs bénéficiant d’allocations gratuites au nom de la lutte contre les fuites carbones.


L’affaiblissement du multilatéralisme, la réticence de nombreux Etats à jouer le jeu du combat pourtant fondamental pour la préservation du climat oblige l’Union Européenne à repenser son rôle. Si l’objectif affiché de neutralité carbone à l’horizon 2050 est louable – pour autant qu’il soit réalisable dans le cadre du capitalisme financier mondialisé – il ne suffira pas à maintenir le réchauffement à un niveau soutenable. L’UE n’émet en effet que 10% des émissions de GES sur son territoire. D’autre part, le fait que le climat soit un bien public incite chaque Etat à une politique de passager clandestin, de profiter des efforts réalisés par le voisin sans se contraindre à la même frugalité carbone. Pour lutter contre ce phénomène, l’économiste Jean Pisani-Ferry[7] défendait dans une note à Terra Nova[8] l’utilisation du levier du marché européen, « qui représente encore 25% de la consommation mondiale ». Il souligne ainsi « qu’aucun producteur d’envergure globale ne peut se passer d’y être présent », renforçant d’autant plus l’impact qu’aurait cette taxe carbone aux frontières qui « permettra à la fois de corriger les distorsions de concurrence et de dissuader ceux qui seraient tentés de quitter la coalition climat ». Cette taxe carbone aux frontières constituerait donc un outil incitatif très puissant pour encourager les producteurs situés dans les pays tiers à améliorer leur efficacité carbone.



Une implémentation délicate


Nous souhaitons donc plaider avec force la mise en place d’un tel mécanisme. S’il ne résoudra évidemment pas seul le problème du réchauffement climatique, s’il ne permettra pas de poser le lien entre société de consommation et destruction de notre environnement, il constitue néanmoins un outil dont nous ne pouvons pas faire l’économie. Cet enthousiasme quant aux possibilités qu’il nous offre ne doit pas masquer la complexité de sa mise en œuvre.


Trois difficultés principales sont régulièrement soulevées :


  • La conformité de la taxe carbone aux frontières avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) serait difficile à établir. Cela dépendrait toutefois amplement de sa mise en œuvre. Une solution serait par exemple d’aligner le niveau de cette taxe sur le prix du carbone en vigueur dans le système d’échanges de quotas européen. L’enjeu étant qu’elle n’apparaisse pas comme un outil de discrimination vis-à-vis des producteurs étrangers.

  • La difficulté d’établir précisément le poids en CO² de la production d’une marchandise. Des solutions sont toutefois envisageables[9], et des outils existent ou sont en cours d’élaboration pour remédier à ce problème.

  • Enfin, une telle mesure risquerait de déclencher des guerres commerciales avec nos principaux partenaires commerciaux, Etats-Unis et Chine en tête. Mais plier face à cette perspective impliquerait de renoncer à soulever un jour le hiatus entre libre-échange et lutte pour la protection du climat.


Un des arguments souvent entendus pour s’opposer à une taxe carbone aux frontières est que celle-ci engendrerait mécaniquement une hausse des prix. Si cela est partiellement vrai, cette hausse ne concernerait toutefois que les produits importés de pays non-européens, et encore ! Ceux dont la production est faiblement intense en émissions de GES ne seraient que peu touchés. Les consommateurs bénéficieraient ainsi d’alternatives pour éviter une diminution de leur pouvoir d’achat : consommer européen, consommer des produits plus durables.


Cette taxe carbone européenne aux frontières que nous appelons de nos vœux apparaît donc comme un outil indispensable pour protéger les entreprises européennes du dumping environnemental, mais également un mécanisme précieux pour encourager les pays tiers à réaliser leur transition vers une économie plus décarbonée et donc plus durable. Elle pourrait de plus représenter une contribution bienvenue au financement du budget européen post-pandémie.


Par Jean Ayçoberry, étudiant en Master Affaires Publiques à Sciences Po Paris


Sources:

[1] https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_fr.pdf [2] https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2017/09/26/initiative-pour-l-europe-discours-d-emmanuel-macron-pour-une-europe-souveraine-unie-democratique [3] https://ec.europa.eu/clima/policies/ets_fr [4] CGDD/SOeS (2012) « L’empreinte carbone de la consommation des Français : évolution de 1990 à 2007 » Le point sur, n°114 [5] https://www.hautconseilclimat.fr/wp-content/uploads/2019/09/hcc_rapport_annuel_grand_public_2019.pdf [6] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32014D0746 [7] Economiste, professeur à Sciences Po et à la Hertie School of Governance de Berlin, il fut notamment l’un des inspirateurs du programme économique d’Emmanuel Macron. Il s’agit donc là d’un penseur que nos amis libéraux pourront difficilement accuser d’être un affreux gauchiste. [8] http://tnova.fr/notes/climat-et-commerce-vers-le-clash-l-analyse-de-jean-pisani-ferry [9] https://www.lemonde.fr/idees/article/2019/12/02/sans-taxe-carbone-aux-frontieres-il-n-y-aura-pas-de-green-new-deal-europeen_6021358_3232.html

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